應急預案是我國全面加強應急管理工作的重要起點，對10年來全國突發事件應對工作起到了重要的引領和推動作用。目前，全國應急預案體系基本建立。隨著實踐的進一步深入，預案不實用、不管用、不好用的問題日益凸顯，如何盡快實現從“有”到“優”、從“優”到“精”的轉化，提高預案的針對性、操作性和實用性，讓預案關鍵時刻能派上用場，成為當前實務部門和理論界亟待研究解決的問題。從全國的實踐情況來看，應急預案在功能定位、編制路徑、管理方法、演練導向方面存在四個誤區，制約著我國應急預案體系建設的進一步發展。
誤區一：預案功能的法律化
從國際經驗來看，應急預案主要有“類法律”規范和“類技術”規范兩類：前者側重對相關主體在突發事件應對過程中的權責做出原則性規定，發揮類似法律的規范作用;后者側重假設各種可能發生的具體突發事件場景，有針對性地提出具體明確的應對方案。與應急管理相關法律法規和應急規劃相比，應急預案的功能定位應側重針對性、實用性、操作性，強化“類技術”規范而弱化“類法律”規范，即按照“看得懂、記得住、學得會、用得上”的要求，明確突發事件事前、事發、事中、事后的各個環節誰來做、怎樣做、做什么、何時做、何地做、用什么資源做等具體操作問題，為處置突發事件提供具體明確的程序和依據。根據實際使用功能的不同，國際上通常還把應急預案分為戰略級預案、行動級預案、戰術級預案、現場行動方案四大類，各類預案在功能定位、結構內容、運作目標等方面存在很大區別。
宏觀化、空心化是當前我國應急預案的一個突出問題。在2003年取得抗擊“非典”勝利后，按照“質量服從速度”的思路，在當時全國突發事件應對任務迫切而立法周期長、難度大的特殊背景下，不得已在短時間內編制大量應急預案并在法律法規缺失的前提下使之臨時承擔原本應由法律法規所承擔的規范性職能，成為推動全國應急管理工作發展的重要抓手和有效載體。由于過去10年我國實施的是以“一案”(應急預案)帶動“三制”(應急管理體制、機制、法制)的應急管理體系建設思路，并且對預案缺乏準確定位和科學分類，很多預案的功能定位發生錯位，成為“類法律”規范和綱領性、宣言性的文件，大而全、大而空，脫離具體場景泛泛而談，原則性規定多、具體行動方案少，不少預案甚至創制、補充了大量法律規范用于彌補立法缺陷，異化為應急管理法律體系的一部分，暫時替代法律發揮作用，針對性和可操作性不強。
誤區二：預案編制的模板化
編制程序關系到應急預案的科學性。以“情景―任務―能力”為技術路線，以風險評估的結果為出發點，強調突發事件情景構建和描述的先導作用，是當前國際上普遍采用的應急預案編制程序。例如，2001年“9?11”事件發生后，美國國土安全委員會(HSC)與國土安全部(DHS)等部門合作，組織近1500名應急管理官員和科學家，經過一年多調查研究后制定了《國家應急規劃情景》(NationalPlanningScenarios)，總結提出了美國面臨的最嚴重的15種風險情景。這些場景被列為應急預案制定時最優先考慮的應對目標，能否有效應對這些情景并達到預期效果，成為衡量預案質量高低的最基本標準。后來，美國《國家應急框架》(NRF)又把這15種情景集成為具有共性特點的8個重要情景組。
在過去10年預案編制過程中，我國采取的是通過制定和下發通用框架指南作為統一模板的自上而下強力推動的模式，不可避免地出現標準化的模板不適應差異化的屬地情形的問題。這種自上到下“一竿子插到底”的集中動員模式，具有快速執行的組織動員優勢。在統一模板被層層復制、擴展下移的過程中，這些框架指南成為從中央到地方編制預案的基本指南，各地區、各部門根據上級所下發的標準化模版的內容規定和格式要求“照貓畫虎”、“依葫蘆畫瓢”，在短時間內迅速編制完成數百萬件應急預案。不過，在自上而下快速“復制”的過程中，不可避免導致各地區、各部門的應急預案千篇一律，“上下一般粗、左右一樣平”，相互之間機械重復，照搬照抄，結合實際不夠，預案文本不符合本地區和部門的突發事件情景，在框架結構、內容要素、具體文本等方面存在高度雷同甚至相互抄襲的情況。
誤區三：預案管理的內部化
應急預案既是政府組織管理、指揮協調相關應急資源和應急行動的整體計劃和程序規范，也是讓全社會了解、熟悉、參與政府應急管理工作的重要平臺。公開和參與是最好的管理策略，有序動態開放、科學評估修訂是當前發達國家預案管理的共同做法。一是堅持“未經評估的預案是無效的預案”的理念，對預案進行科學評估和嚴格管理。例如，美國聯邦應急管理署(FEMA)和其他管理部門制定了相關的指導性文件，用來指導各州和地方政府評審預案。二是及時發布風險評估和應急預案情況，增強全社會對預案的了解。例如，倫敦除恐怖襲擊等不宜公開的少數敏感信息外，風險源、風險的概率與后果、風險的地域分布、風險等級矩陣圖、突發事件預警信息等都及時對社會公開，政府還提供有關個人和組織如何應對各種風險和突發事件的對策建議。三是根據公共安全形勢和應急管理工作實際，對應急預案適時進行修訂。例如，2005年卡特里娜颶風災害發生后，美國總統和國會要求國土安全部對各州政府和 75個大城市的災害應對和應急疏散預案進行調查，確定需要聯邦政府在預案制定方面提供的幫助，提出修訂、完善聯邦政府、州政府和地方政府應急預案的措施建議。
“評估走形式、常年不修訂，公開是例外、保密是原則”，是當前我國應急預案管理中存在的一個突出問題。我國有關規定對預案的保密性提出了具體要求。例如，應急預案框架指南規定，有關部門和單位的預案應按政府統一行文規定的要求打印，并按有關規定標注密級。這使得預案編制和管理有時成為個別政府部門和人員“自彈自唱”、“自娛自樂”的事項。一方面，預案編制和管理“閉門造車”，在實踐中異化為由少數不完全深入了解突發事件應對實際工作的人員關起門來的“拍腦袋”決策活動。另一方面，預案成為“鏡中花、水中月”，有些地方和部門制定預案后將其列為機密而束之高閣。由于缺乏公開宣傳和普及教育，預案沒法入耳、入腦、入心，社會不了解預案的基本情況，政府工作人員也不熟悉預案所規定的內容，導致突發事件發生后臨陣磨槍，無法按照事先制定的預案“照章辦事”，甚至出現在重特大突發事件發生后個別政府工作人員冒著生命危險到廢墟中搶救預案的極端事例。
誤區四：預案演練的過場化
演練是驗證應急預案的適用性，檢驗應急管理人員突發事件應對能力，發現預案中存在的問題并持續改進的重要手段。按目的與作用劃分，應急演練可分為檢驗性演練、示范性演練和研究性演練三類。目前，發達國家堅持“未經演練的預案其效果是大打折扣的預案”、“平時是練兵打仗、戰時是打仗練兵”的理念，通過重點開展檢驗性預案，加強演練評估，邊演練邊整改，不斷提高預案質量。一方面，開展檢驗性演練。真正的演練應以檢驗性演練和研究性演練為主，以示范性為輔，“演練結合、重練輕演、以練為主、以練促改”，“平時多流汗，戰時少流淚”，真正發揮應急演練查找薄弱環節、總結經驗教訓、改進應急管理工作的目的。另一方面，加強演練評估。缺少評估，演練是不完全的，效果也將大打折扣。例如，2011年版日本《防災白皮書》在總結“3?11”東日本大地震教訓時談到：“日本政府組織的平時演練針對的是一般性地震和海嘯災害，為了便利，避難演練一般只會組織民眾到較高地帶的避難場所，而沒有到最高的避難場所。而此次海嘯的規模如此之大，以至于一般避難場所已經不能滿足避難需求。演習的僵化導致了部分群眾意識不到危害的嚴重性，所以，選擇較低位置進行避難的人員造成重大傷亡。”
近年來，我國開展了大量的防汛搶險、地震救援、消防滅火、防化學品泄漏、處置環境污染、公共衛生事件處置、海上救助、處置大面積停電、應急通信保障、反恐怖和核事故等方面的應急演練。據統計，2011年，全國共開展各級各類應急演練 196萬場(次)。不過，在實踐中，我國應急演練形式化的傾向比較嚴重，“重表演輕練習、重數量輕質量、重展示成效輕發現問題”。目前，我國很多地方和部門所開展的預案演練主要是展示性、觀賞性演練，“雙盲”(不預告時間、地點)演練少之又少。演練不以發現問題為導向，不以完善預案為目的，而是根據事先策劃好的腳本按部就班完成“規定動作”，未能充分考慮突發事件發生后各種不確定的動態演進情景。在演練實施中，參演單位和人員“演”的成分居多，走形式，走過場，組織工作不周密、預案執行不嚴肅，沒有按照正確的演練程序操作，場面轟轟烈烈，結果都是“取得了圓滿成功”，未能起到發現問題、改進工作、提高能力的效果。
