四、加強特大型城市應急預案操作性的建議
加強應急預案操作性，需從制度、管理和技術三個方面采取針對性措施。結合上海特大型城市需要和應急管理工作實際，具體的措施包括以下幾方面。
（一）以完善制度為抓手，實施必要的“瘦身減負”，明晰應急預案原本面目
應急預案為應急處置而生，擔負操作流程之外的其他職責，并非其本來目標。現有法律依據，主要是《突發事件應對法》相關專項法律法規以及其他規范性文件。但這些法律、法規在層級上跨度較大，需要位于一個中間層的制度設計，以解決預案承載功能過多、體量龐大、內容重復等問題。
一是加快推進地方立法進程。上海市將在推進突發事件應對地方立法的過程中，擬定相關的條款，明確應急預案的解讀、培訓、演練、評估和修訂等一些基本的管理要求。
二是合理采取預案內容的精簡措施。在法制完備的前提下，參照美國等發達國家的經驗，可以對現有預案的種類、數量適度作減法，進行“合并同類項”。比如，關于部門職責的描述，作為一種法定事實，無需在所有的預案中反復出現。在具體編寫時，可以只寫牽頭部門和必要配臺部門，并使用參照引用等表述，盡可能地減少預案內容上的重復。
（二）以動態管理為主線，添加可變的“情景設計”，提高應急預案應用水平
一是加強預案類別管理，突出針對性。結合企業、學校、商住樓字、公眾場所等實際，按照簡明、具體和操作性的要求，研究提出基層預案編制操作指南，適時推出一批基層預案的范本。
二是加強預案動態管理，突出時效性。通過制定規范性文件，對預案的立項、起草、審批、印發、發布等作出細化規定，并強化備案功能。同時，加強指導，例如作為全市應急預案體系建設的牽頭單位，市應急辦從今年起將結合實際，通過“罰點球”的形式，督促各相關部門加強應急預案修訂工作。
三是加強預案認知管理，突出普及性。嘗試將基層應急預案的基本內容編輯成通俗易懂的小冊子。通過制作社區風險地圖、制作應急逃生四格漫畫等各種群眾喜聞樂見的形式，將自救互救知識有效傳遞到市民群眾手中，確保各種逃生路線、通訊聯系方式、緊急行動ABC等常識性的內容“人心入腦”和“滾瓜爛熟”。
四是加強預案的演練管理，突出檢驗性。預案需要檢驗，而演練則是檢驗預案的可靠手段之一。在應急預案的演練中，要兼顧“高概率事件”和“低概率事件”的應急演練。同時，考慮聘請演練專家顧問團，給應急演練設定標準，加強對隊伍響應、疏散撤離等定量指標的考核和檢查，進一步提升演練的真實度。
（三）以文本預案為基礎，強化模塊的“隨機組合”，增強應急預案靈活程度
針對以現有文本為主的應急預案，考慮在后續工作和技術手段上作以下改進。
一是“做實”文本預案。對現有專項和部門應急預案的附件進行擴充，圍繞每一類別突發事件，將可能涉及的物資和隊伍與預案進行關聯。例如水上搜救應急預案中，考慮將搜救所有涉及的責任主體力量配置、物資分布等進行梳理，作為預案附件并同步更新。同時，盡可能增加相關資料，及時更新有關聯絡人員表。
二是“做細”預案管理。考慮在預案審批備案等環節，創設必要前置程序。對一些貼近實戰的應急預案，設定必要的征詢意見和質詢等程序，充分聽取業內專家和一線操作人員的意見建議。同時，考慮出臺規范，明確應急預案的解讀和演練作為預案審批的前置程序等。
三是“做活”數字預案。結合市應急平臺應急預案管理系統的深化應用，考慮將現有應急預案進行模塊化拆分。將應急預案中的部門職責、響應措施作為“確定項”，災種類型、預替和應急響應等級等要素作為“可變項”。通過“確定項”和“可變項”組合和搭配，隨時根據新的情景需要，快速形成全新的應急預案，減少預案層層審核時間周期，提高預案針對性。模塊化生成方法，在遇到各災種突發事件“碰頭”或者“疊加”時，能夠充分發揮陜速、準確的預案生成特點，最大程度地提升應急處置能效。
作者簡介：
熊新光，上海市人民政府辦公廳副主任、市應急辦主任。顧鋮袆，上海市人民政府辦公廳指揮協調處副主任科員。
